? ? ? ? 2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》開放境外基金會(huì)在華設(shè)立代表機(jī)構(gòu)的登記，是在制度上邁出的最大膽一步，截至2016年“境外法”頒布，十二年間依條例登記的境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)只有29家。同在2004年，上海市民間組織管理局試點(diǎn)將外國商會(huì)和境外公益類民間組織登記為民辦非企業(yè)單位，批準(zhǔn)成立了涉外民非如上海日本商工俱樂部和根與芽，并接受民政部委托起草了《涉外社會(huì)團(tuán)體登記管理辦法（草案）》。

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? ? ? ? 2008年云南作為民政部6個(gè)社會(huì)組織改革創(chuàng)新觀察點(diǎn)之一，承擔(dān)境外民間組織登記觀察的試點(diǎn)工作，2009年出臺(tái)《云南省規(guī)范境外非政府組織活動(dòng)暫行規(guī)定》，2010年樂施會(huì)等13家境外NGO代表機(jī)構(gòu)首批獲得備案。將境外NGO納入中國社會(huì)組織統(tǒng)一登記管理體系的嘗試，其時(shí)正伴隨中國對(duì)境外NGO的政治敏感性增強(qiáng)，統(tǒng)一管理體制終未成為正式的法律制度。

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? ? ? ? 2012年十八大以后，本屆政府在國家治理思路上體現(xiàn)了與鄧小平時(shí)代形成的“摸著石頭過河”所不同的特征，其中之一就是立規(guī)則、明制度、統(tǒng)一部署。在境外NGO的管理上，2013年十八屆三中《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們依法開展活動(dòng)?！?/span>

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? ? ? ? 2014年四中全會(huì)以法治為主題，更促動(dòng)中國進(jìn)入重要立法的活躍期。在社會(huì)組織領(lǐng)域，躊躇十年的慈善立法落地出臺(tái)，境外NGO同時(shí)提上立法日程。

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? ? ? ? 2014年6月中外媒體報(bào)道了中國國安委部署對(duì)境外NGO摸底調(diào)查，2015年5月《境外非政府組織管理法（草案二審稿）》向社會(huì)公開征求意見，2016年4月28日更名為《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》的法案經(jīng)全國人大常委會(huì)通過頒發(fā)，已于今年1月1日正式施行。

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? ? ? ? “境外法”的制定出臺(tái)背景，一方面看到與國家安全不可分割的關(guān)切度。草案二審稿與《國家安全法》草案二審稿幾乎同步公開征求意見。在“境外法”通過的全國人大新聞發(fā)布會(huì)上，全國人大常委會(huì)法工委副主任張勇坦言“的確有極少數(shù)的境外非政府組織企圖或者已經(jīng)做過了危害中國社會(huì)穩(wěn)定和國家安全的事情”，公安部境外非政府組織管理辦公室負(fù)責(zé)人郝云宏也指出對(duì)境外NGO的積極作用持歡迎態(tài)度，但對(duì)“極少數(shù)境外非政府組織”從事“損害中國的國家安全、利益和其他違法犯罪的事情”要加強(qiáng)管理。在國家安全視角下對(duì)境外NGO加強(qiáng)管理并不是中國獨(dú)有，越南、印度、俄羅斯、埃及等國都相繼出臺(tái)對(duì)境外資金、機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理的法規(guī)政策。

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? ? ? ? 另一方面看，加強(qiáng)國家安全并不一定需要立法為手段。從“三不”政策到明確立法，實(shí)際是中國十八大提出現(xiàn)代國家治理和法治建設(shè)進(jìn)程的一個(gè)體現(xiàn)?？梢哉J(rèn)為，“境外法”的制定出臺(tái)，是國家安全的意圖和法治的國家治理思路，二者結(jié)合的結(jié)果。該法的挑戰(zhàn)和機(jī)遇亦由此源。

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? ? ? ? 2016年的最后兩個(gè)月時(shí)間里，“境外法”經(jīng)過公安部門和政府內(nèi)部積極的籌備工作后，開始面向社會(huì)發(fā)布實(shí)施信息。

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? ? ? ? 11月8日、11月30日，公安部分別在上海、廣州與部分國家領(lǐng)事館和境外非政府組織召開通氣會(huì)，11月28日公安部發(fā)布《境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)登記和臨時(shí)活動(dòng)備案辦事指南》, 12月20日發(fā)布《境外非政府組織在中國境內(nèi)活動(dòng)領(lǐng)域和項(xiàng)目目錄、業(yè)務(wù)主管單位名錄（2017）》。

至2017年1月1日“境外法”正式施行之前，三個(gè)方面的籌備工作就位：

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? ? ? ? 1月17日，上海市公安局境外非政府組織管理辦公室舉行“境外非政府組織駐滬代表機(jī)構(gòu)登記證書頒發(fā)儀式”，全國首批6家境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)獲得登記證書，分別是美國世界健康基金會(huì)、香港應(yīng)善良基金會(huì)、美國美中貿(mào)易全國委員會(huì)、加拿大加中貿(mào)易理事會(huì)、俄羅斯聯(lián)邦工商會(huì)和印度工業(yè)聯(lián)合會(huì)。

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? ? ? ? 1月19日，廣東省首批6家境外非政府組織獲準(zhǔn)代表機(jī)構(gòu)登記證書，其中廣州代表處3家，分別是香港中華總商會(huì)、香港中華廠商聯(lián)合會(huì)、臺(tái)灣貿(mào)易中心，香港工業(yè)總會(huì)深圳代表處等2家，珠海1家。

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? ? ? ? 1月23日，北京市批準(zhǔn)登記境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)20家，全部是原有依據(jù)2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》在民政部注冊(cè)登記的境外基金會(huì)在華代表機(jī)構(gòu)。

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? ? ? ? 原注冊(cè)代表機(jī)構(gòu)一共29家，目前，其中1家香港應(yīng)善良基金會(huì)在上海設(shè)立代表處，1家美國世界健康基金會(huì)在上海和北京各設(shè)立一個(gè)代表處，19家在北京設(shè)立代表處、由民政部作為業(yè)務(wù)主管單位，尚未移交者余8家。

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? ? ? ? 公安部在年前的通氣會(huì)上曾發(fā)布，正會(huì)同民政部、國家工商總局研究做好已在這兩個(gè)部門登記的部分境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)的移交工作，目前的登記可以視為是首批移交的結(jié)果。

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? ? ? ? 《境外NGO法》施行第一個(gè)月，上海、廣東、北京三地首批境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)登記一共31家，其中最多的一類共21家是原民政部登記境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)的移交，其余10家全部為經(jīng)濟(jì)類工商業(yè)協(xié)會(huì)。國別上涵蓋美、英、德、法、瑞士、加拿大、俄羅斯、印度等國家以及香港、臺(tái)灣地區(qū)；業(yè)務(wù)領(lǐng)域涉及經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生、扶貧、救助、教育、兒童、環(huán)保等。

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? ? ? ? 首批登記的代表機(jī)構(gòu)提示出三個(gè)信息：

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? ? ? ? 回看各省公安廳對(duì)境外非政府組織登記管理的準(zhǔn)備工作，僅就網(wǎng)上平臺(tái)而言，截至1月底，在公安部“境外非政府組織辦事服務(wù)平臺(tái)”鏈接的全國31省、市、自治區(qū)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共32個(gè)辦事服務(wù)大廳中，開通境外非政府組織管理辦公室或辦事服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)站、發(fā)布了省級(jí)業(yè)務(wù)主管單位名錄的15家。

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? ? ? ? 其中，在業(yè)務(wù)主管單位信息方面，上海市和北京市在名錄之上還公布了各業(yè)務(wù)主管單位的地址和網(wǎng)站，上海市并公布了市及各區(qū)稅務(wù)局的地址和聯(lián)系電話，在辦事流程方面，廣東、四川、河北三省另行發(fā)布了省級(jí)的辦事指南，四川省并制定了登記和備案的兩個(gè)操作手冊(cè)稱之為1.0版本，其他10家還有：天津、福建、湖北、湖南、江西、廣西、陜西、甘肅、海南、安徽，其中除安徽外均有網(wǎng)上辦事服務(wù)平臺(tái)的鏈接。

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? ? ? ? 設(shè)立了專門網(wǎng)站或網(wǎng)頁，有網(wǎng)上辦事服務(wù)平臺(tái)鏈接，但未發(fā)布省級(jí)業(yè)務(wù)主管單位名錄的有3個(gè)省，分別是吉林、浙江、西藏。另外14個(gè)省的網(wǎng)站鏈接則尚未開通，其中，山西、遼寧、黑龍江、江蘇、河南、寧夏、新疆兵團(tuán)7個(gè)省和地區(qū)，將鏈接指向了省公安廳主頁，內(nèi)蒙古、山東、重慶、貴州、云南、青海、新疆7個(gè)省直接顯示“暫未開放”。

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? ? ? ? 從網(wǎng)上辦事服務(wù)平臺(tái)看，境外非政府組織登記管理還呈現(xiàn)出一個(gè)特征，即高度的統(tǒng)一性。各省雖然設(shè)立獨(dú)立的網(wǎng)站和信息發(fā)布平臺(tái)，網(wǎng)上辦事服務(wù)窗口實(shí)際統(tǒng)一鏈接到公安部境外非政府組織辦事服務(wù)平臺(tái)，全國是統(tǒng)一的平臺(tái)、統(tǒng)一賬號(hào)系統(tǒng)、統(tǒng)一網(wǎng)上填報(bào)，在預(yù)約面遞材料時(shí)再從下拉菜單選擇某省的辦事服務(wù)大廳。

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? ? ? ? 一個(gè)月法律實(shí)施時(shí)間過去，相比法案公布之時(shí)，逐漸由一些不確定性信息變得明晰起來。首先，是公安部門的服務(wù)姿態(tài)和政府對(duì)法案的重視程度。境外非政府組織管理辦公室的服務(wù)窗口設(shè)置在出入境管理大廳，網(wǎng)上填報(bào)和預(yù)約是公安部統(tǒng)一的系統(tǒng)，登陸界面寫著“歡迎來到中國（Welcome to China）”。與“雙重管理”體制下中國社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位相比，很多境外非政府組織管理的業(yè)務(wù)主管單位已經(jīng)安排了專人，甚至專門的辦公室，對(duì)接該項(xiàng)職能。

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? ? ? ? 第二，活動(dòng)地域不局限于登記地。中國本土社會(huì)組織采取分級(jí)登記、分級(jí)管理原則，一般按照登記層級(jí)決定活動(dòng)地域。境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)的登記全部在省廳，公安部只作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)而不具體登記，這樣就出現(xiàn)國家部委做業(yè)務(wù)主管單位、登記注冊(cè)在省級(jí)