隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展和廣泛普及，平臺(tái)作為一種新型商業(yè)模式和企業(yè)組織架構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變革和重大轉(zhuǎn)型，憑借其強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)跨界滲透至國(guó)民經(jīng)濟(jì)眾多領(lǐng)域，建立起輻射多產(chǎn)業(yè)、多地域、多鏈條的大型“生態(tài)系統(tǒng)”。在平臺(tái)企業(yè)統(tǒng)轄的趨勢(shì)下，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域涌現(xiàn)出諸如“算法共謀”“二選一”“扼殺型并購(gòu)”等具有明顯數(shù)字特征的市場(chǎng)失靈亂象。隨著中共中央政治局會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張”要求，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)?！案?jìng)爭(zhēng)是獲致繁榮和保證繁榮最有效的手段”，而競(jìng)爭(zhēng)的繁榮仰賴(lài)于有效市場(chǎng)與有為政府的雙輪驅(qū)動(dòng)。

經(jīng)當(dāng)事人申報(bào)，2021年1月4日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局依法對(duì)虎牙與斗魚(yú)合并案立案審查，現(xiàn)已調(diào)查終結(jié)并對(duì)當(dāng)事人作出禁止經(jīng)營(yíng)者集中的審查決定。該案是我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域禁止經(jīng)營(yíng)者集中第一案，自2009年禁止可口可樂(lè)收購(gòu)匯源果汁，2014年禁止馬士基、地中海航運(yùn)和達(dá)飛設(shè)立網(wǎng)絡(luò)中心后的第三起禁止經(jīng)營(yíng)者集中案件，也是繼2021年4月12日對(duì)阿里巴巴集團(tuán)“二選一”做出行政處罰后，在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域又一重大典型的反壟斷案件。該案標(biāo)志著在平臺(tái)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者集中領(lǐng)域，中央“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張”釋放出清晰明確的監(jiān)管信號(hào)，即國(guó)家在鼓勵(lì)和促進(jìn)平臺(tái)創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，積極預(yù)防和制止可能造成排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的壟斷行為，保障平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展。該案對(duì)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷具有深遠(yuǎn)影響和示范作用。

一、發(fā)展與規(guī)范并重的監(jiān)管理念

中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議提出“堅(jiān)持發(fā)展和規(guī)范并重，把握平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，建立健全平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理體系”。會(huì)議圍繞著“發(fā)展”與“規(guī)范”兩大核心為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理“把脈開(kāi)方”：一方面，充分肯定我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果及其對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面的重要貢獻(xiàn)；另一方面，隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)貫通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)各環(huán)節(jié)，全方位跟進(jìn)和加強(qiáng)監(jiān)管是歷史之必然。有效市場(chǎng)以有為政府作為前提，有為政府以有效市場(chǎng)作為依歸。反壟斷作為市場(chǎng)監(jiān)管體系中必不可少的重要環(huán)節(jié)，為政府治理平臺(tái)經(jīng)濟(jì)提供制度依循和行動(dòng)指南。適時(shí)啟動(dòng)反壟斷執(zhí)法，不僅可以有效預(yù)防和制止壟斷行為，規(guī)范平臺(tái)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，而且通過(guò)查辦案件發(fā)揮懲戒和示范作用，優(yōu)化市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，激活平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃?。以反壟斷連接“發(fā)展”與“規(guī)范”之間的紐帶，推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在有為政府規(guī)范下的有效市場(chǎng)中創(chuàng)新發(fā)展。

經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查的目的是對(duì)可能形成或者加強(qiáng)潛在的市場(chǎng)支配力的事前預(yù)防、控制，旨在維護(hù)合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，防止市場(chǎng)力量過(guò)度集中。自2008年施行《反壟斷法》以來(lái)，共審結(jié)經(jīng)營(yíng)者集中案件3770件，其中附加限制性條件50件，禁止3件。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局對(duì)虎牙收購(gòu)斗魚(yú)作出禁止經(jīng)營(yíng)者集中的決定，在程序上嚴(yán)格依照《反壟斷法》的規(guī)定，歷經(jīng)申報(bào)、補(bǔ)充資料、立案、審查、對(duì)當(dāng)事方提交的附加限制性條件承諾方案進(jìn)行評(píng)估、做出決定。在實(shí)體上審查規(guī)范，在界定相關(guān)商品和地域市場(chǎng)之后著重進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)分析。本案中，經(jīng)營(yíng)者集中不僅對(duì)中國(guó)游戲直播市場(chǎng)產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，更放大上游中國(guó)網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)服務(wù)市場(chǎng)和下游游戲直播市場(chǎng)的壟斷風(fēng)險(xiǎn)，涉案企業(yè)集中后將有能力實(shí)施上下游雙向縱向封鎖，且有“動(dòng)機(jī)”實(shí)施雙向縱向封鎖，引發(fā)嚴(yán)重的競(jìng)爭(zhēng)擔(dān)憂(yōu)。反壟斷并不限于制止不當(dāng)行使市場(chǎng)支配地位，同時(shí)也要預(yù)防不當(dāng)獲取市場(chǎng)支配地位之行為。尤其是基于平臺(tái)業(yè)已形成的生態(tài)化特點(diǎn)，相對(duì)于傳統(tǒng)行業(yè)，一旦形成壟斷，對(duì)相關(guān)、相鄰產(chǎn)業(yè)影響巨大，執(zhí)法機(jī)構(gòu)果斷對(duì)該項(xiàng)經(jīng)營(yíng)者集中亮起“紅燈”，切實(shí)保障相關(guān)市場(chǎng)中其他經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者利益，有助于維護(hù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放、包容、共享的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境。

鑒于經(jīng)營(yíng)者集中控制制度系事前預(yù)防性措施，謙抑審慎的執(zhí)法觀有利于貫徹發(fā)展與規(guī)范并舉的監(jiān)管理念，既體現(xiàn)政府支持平臺(tái)企業(yè)依法依規(guī)做大做強(qiáng)，也表明政府強(qiáng)化平臺(tái)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管的堅(jiān)定決心。

二、審查效率與審查效果兼顧的監(jiān)管方針

所有滿(mǎn)足經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者都必須依法申報(bào)，經(jīng)營(yíng)者在審查期間承擔(dān)著市場(chǎng)機(jī)遇轉(zhuǎn)瞬即逝的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，因此，絕大多數(shù)的申報(bào)方企盼高效快捷的審查程序，以降低審查所帶來(lái)的成本與風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，“審查效率”與“審查效果”的兼顧便顯得尤為重要，其中“審查效率”要求審查機(jī)關(guān)在盡可能短的時(shí)間完成審查工作，即滿(mǎn)足當(dāng)事人的“確定性”訴求；“審查效果”則要求審查機(jī)關(guān)準(zhǔn)確識(shí)別并控制可能產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中。

伴隨著近些年互聯(lián)網(wǎng)的急遽發(fā)展，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中頻發(fā)，執(zhí)法部門(mén)正面臨前所未有的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)。本案從受理到做出決定，耗時(shí)187日(2021.1.4-2021.7.10)。這一方面因應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)的客觀需求，降低執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)瞬息萬(wàn)變的互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)的干預(yù)，另一方面表明執(zhí)法機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)黨中央“強(qiáng)化反壟斷”的政策指向，集中資源對(duì)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管。要平衡審查效率與審查效果，科學(xué)、有效、適當(dāng)?shù)姆治龇椒ㄓ葹橹匾?。在本案的審查過(guò)程中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)審慎執(zhí)法，短時(shí)間內(nèi)廣泛征求有關(guān)政府部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)等意見(jiàn)，收集信息并組織專(zhuān)家開(kāi)展案件分析論證，對(duì)各方訴求進(jìn)行了充分的研究，最終在相關(guān)市場(chǎng)界定和競(jìng)爭(zhēng)效果分析上作出深刻且準(zhǔn)確的剖析論證。該案件為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查在效率與效果兼顧上樹(shù)立良好典范。

對(duì)于平臺(tái)企業(yè)而言，經(jīng)營(yíng)者集中是迅速擴(kuò)大規(guī)模、增加市場(chǎng)力量的手段，也是重組資源的有效方式，有助于提高生產(chǎn)效率、實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)進(jìn)步。但由于集中導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)主體減少，可能誘發(fā)單方效應(yīng)或協(xié)同效應(yīng)以致?lián)p害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，亦即由于市場(chǎng)失靈從而造成非效率的可能性，此時(shí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)出于公共利益的考量需要限制經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。如果虎牙和斗魚(yú)實(shí)施集中，原來(lái)對(duì)斗魚(yú)的共同控制將變?yōu)轵v訊取得合并后的實(shí)體單獨(dú)控制權(quán)，從營(yíng)業(yè)額、活躍用戶(hù)數(shù)、主播資源等多項(xiàng)核心指標(biāo)來(lái)看，合計(jì)份額極其可觀，可預(yù)見(jiàn)其排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果。從行政法的視角來(lái)看，經(jīng)營(yíng)者集中審查屬于行政許可，是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的一種行政管理工具。經(jīng)營(yíng)者集中審查以是否“具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”為判斷依據(jù)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)所采取的措施以最小干預(yù)、社會(huì)成本最低、合比例性為原則，只有在附加限制性條件不足以有效減少對(duì)相關(guān)市場(chǎng)的不利影響時(shí)才禁止集中。特別需要指出的是，禁止的行政決定僅表示不支持通過(guò)集中的方式實(shí)現(xiàn)企業(yè)的急速擴(kuò)張，提高其市場(chǎng)支配力，但不意味著對(duì)當(dāng)事人現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)狀態(tài)的否定性評(píng)價(jià)?；⒀?、斗魚(yú)仍然可以獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。

三、事前監(jiān)管與事后監(jiān)管并行的監(jiān)管方式

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)集用戶(hù)、數(shù)據(jù)、算法于一體的反饋閉環(huán)結(jié)構(gòu)，以及強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和鎖定效應(yīng)，決定了平臺(tái)企業(yè)“贏者通吃”的高市場(chǎng)集中度。從全球視角來(lái)看，對(duì)大型平臺(tái)現(xiàn)行的反壟斷實(shí)施機(jī)制以事后監(jiān)管為主，比如因谷歌公司濫用市場(chǎng)支配地位，歐盟對(duì)其進(jìn)行三次、合計(jì)超過(guò)82億歐元的處罰；美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、司法部、數(shù)十個(gè)州對(duì)臉書(shū)、谷歌發(fā)動(dòng)多起反壟斷訴訟。但平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)性與監(jiān)管機(jī)制的滯后性之間的時(shí)間差，可能導(dǎo)致事后監(jiān)管無(wú)法及時(shí)有效回應(yīng)維護(hù)自由公平競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的時(shí)代要求。從今天回望2012年臉書(shū)收購(gòu)初創(chuàng)平臺(tái)Instagram、2014年收購(gòu)移動(dòng)即時(shí)通訊應(yīng)用WhatsApp，這種“扼殺性收購(gòu)”阻斷了市場(chǎng)上的有效競(jìng)爭(zhēng)，從而抑制創(chuàng)新、最終損害消費(fèi)者福利。近來(lái)，歐美先后出臺(tái)了針對(duì)大型平臺(tái)的反壟斷監(jiān)管措施，其中包括“無(wú)門(mén)檻收購(gòu)申報(bào)”的措施，即改變既有的全球普遍適用的申報(bào)門(mén)檻制度，對(duì)適格平臺(tái)的收購(gòu)行為進(jìn)行強(qiáng)監(jiān)管。經(jīng)營(yíng)者集中控制制度作為反壟斷法項(xiàng)下的事前監(jiān)管措施，其特有的預(yù)防性功能的價(jià)值便在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理中凸顯出來(lái)，它能夠通過(guò)事前監(jiān)管的方式防止平臺(tái)企業(yè)采取并購(gòu)或策略性行為實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性壟斷，壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位制度則是通過(guò)事后監(jiān)管的方式禁止平臺(tái)企業(yè)達(dá)成或?qū)嵤艛嘈袨?，三大支柱形成制度合力?gòu)建起平臺(tái)經(jīng)濟(jì)事前事后全鏈條監(jiān)管。

2020年12月至今，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局已發(fā)布44起互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中的行政處罰決定書(shū)，通過(guò)對(duì)違法行為的處罰倒逼平臺(tái)企業(yè)依法進(jìn)行事前的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)。此次禁止虎牙與斗魚(yú)合并一案則是以事前禁令的方式直接維護(hù)可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，激勵(lì)平臺(tái)企業(yè)依靠技術(shù)創(chuàng)新、提升消費(fèi)者福利等公平競(jìng)爭(zhēng)方式獲取高市場(chǎng)份額。該案所展現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)效果分析思路也有助于平臺(tái)企業(yè)預(yù)防、識(shí)別和評(píng)估其經(jīng)營(yíng)行為。本次執(zhí)法標(biāo)志著我國(guó)將加大平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中事前審查力度，豐富平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管方式，為反壟斷三大支柱在我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全面鋪開(kāi)打下良好開(kāi)端。

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)作為“四新”經(jīng)濟(jì)的重要載體和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，正成為拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的新動(dòng)力引擎，在其高速騰飛發(fā)展的背后離不開(kāi)有為政府的保駕護(hù)航。反壟斷法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之美譽(yù)，是市場(chǎng)自治與政府治理之間的最佳連接點(diǎn)和橋梁，承載著政府治理平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)追求與制度安排。歷經(jīng)包容審慎的監(jiān)管過(guò)渡期后，反壟斷這柄懸于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)頭頂?shù)摹斑_(dá)摩克利斯之劍”在我國(guó)乃至全球司法轄區(qū)逐漸降落，強(qiáng)化反壟斷已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)的發(fā)展趨向，推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)從無(wú)序亂序的“野蠻生長(zhǎng)”態(tài)勢(shì)邁入法治規(guī)范下的“有序發(fā)展”階段。

張晨穎，清華大學(xué)法學(xué)院競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組成員。