行政執(zhí)法規(guī)制非法占用海域力量有限

多地開出“天價(jià)”罰單非法占用海域仍然屢禁不止專家分析

記者 ?王 陽 見習(xí)記者 白楚玄

8月3日，浙江海警局對非法填海4.5219公頃的浙江舟山某公司開出了2645.31萬元的海洋行政處罰單。與此同時(shí)，寧德交通投資集團(tuán)非法占用海域填海建碼頭，被自然資源局罰款2280萬元。

所謂海域，是指“中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土”。非法占用海域行為，是指“未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域”和“未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，進(jìn)行圍海、填海”的行為。

《法治日報(bào)》記者注意到，在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、開采海洋資源的過程中，非法占用海域行為時(shí)常發(fā)生。盡管全國各地開出了不少“天價(jià)”罰單，但非法占用海域行為仍然在不斷擴(kuò)大。

接受《法治日報(bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，非法占用海域行為不僅會對海洋環(huán)境造成破壞，而且會對海洋生態(tài)的可持續(xù)性發(fā)展產(chǎn)生隱患。非法占用海域行為已具備了規(guī)定為犯罪的必要性，國家立法層面可考慮將其納入刑事立法的范疇，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的相互銜接。

非法占用海域頻發(fā)

以罰代管現(xiàn)象普遍

《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定，“海域?qū)儆趪宜校瑖鴦?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。任何單位或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域。單位和個(gè)人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)?！?/p>

然而，目前非法占用海域現(xiàn)象愈演愈烈。據(jù)公開報(bào)道，2018年12月28日，自然資源部召開新聞發(fā)布會，向社會公布8起違法圍填海案件，行政處罰逾55億元。

自2019年6月開始，浙江海警共查處非法開發(fā)利用海域案件8起、非法占用海域案件6起。

今年4月1日，中國海警局會同自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)文，決定自4月1日至11月30日開展“碧海2020”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)執(zhí)法行動。行動期間，天津?yàn)I海新區(qū)海警局北塘工作站成功查處一起涉案面積10.86公頃的非法圍填海案；福建廈門海警局共查處涉及海底管道、交通橋梁、臨時(shí)構(gòu)筑物填海等不同用海類型3起案件，處罰金額約110萬元。

對于非法占用海域行為的行政處罰，最早發(fā)生于2003年11月28日，國家海洋局作出第12號處罰決定，責(zé)令海達(dá)公司退還非法占用的57.02畝海域，恢復(fù)海域原狀，并根據(jù)占用海域的時(shí)間、面積等對其處以51.318萬元罰款。

根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》第四十二條規(guī)定，“未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域的，責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款；對未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，進(jìn)行圍海、填?；顒拥?，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款?！?/p>

然而，實(shí)踐中，非法占用海域的行為并不少見。據(jù)浙江舟山海警局一名執(zhí)法人員介紹，非法占用海域頻發(fā)的主要原因有三點(diǎn)，一是巨額經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使；二是監(jiān)管部門疏忽管理；三是執(zhí)法部門協(xié)調(diào)不當(dāng)。

《法治日報(bào)》記者采訪得知，對于非法占用海域的處罰，由“縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據(jù)職權(quán)決定”。而“以罰代管”現(xiàn)象在一些地區(qū)，已經(jīng)成為處理非法占用海域企業(yè)的常用方式。受地方保護(hù)主義的影響，部分執(zhí)法部門在監(jiān)管中也存在不作為和不完全履責(zé)，成為非法占用海域行為屢禁不止的另一原因。

北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群建議，在《中華人民共和國海域管理法》中，應(yīng)當(dāng)對非法占用海域行為的認(rèn)定進(jìn)一步細(xì)分，按照未經(jīng)過許可、通過偽造材料騙取許可、事后補(bǔ)辦材料取得海域使用證和不符合事先申請的海域使用方式等類型進(jìn)行規(guī)制。

海域損害難以恢復(fù)

行政處罰效力有限

2015年5月5日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，指出要加強(qiáng)海洋資源科學(xué)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持“點(diǎn)上開發(fā)、面上保護(hù)”，控制海洋開發(fā)強(qiáng)度；實(shí)施嚴(yán)格的圍填?？偭靠刂浦贫?、自然岸線控制制度，建立陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)機(jī)制?？茖W(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線，嚴(yán)格自然生態(tài)空間征(占)用管理，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢。

據(jù)福建省寧德市自然資源局一名不愿具名的工作人員介紹，現(xiàn)有的海洋法律中，部分法律法規(guī)只有禁止性規(guī)定，沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。比如海洋環(huán)境保護(hù)法中提到“國家建立健全海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，不落實(shí)“生態(tài)補(bǔ)償措施”的要給予處罰，但對處罰行為、種類和幅度均未作出具體規(guī)定。再如海域使用管理法中法律責(zé)任部分規(guī)定，“未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域的，責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀……”但在執(zhí)法實(shí)踐中欠缺可操作性。

2019年9月11日，最高人民法院在發(fā)布的2018年全國海事審判典型案例中指出，“對責(zé)令退還非法占用海域、恢復(fù)海域原狀的強(qiáng)制執(zhí)行，由于涉及海域面積廣，責(zé)任主體人數(shù)眾多，構(gòu)筑物拆除、土方清運(yùn)工程量浩大，往往難以有效實(shí)施。”

今年5月8日，第二輪首批中央生態(tài)環(huán)保督察組通報(bào)在福建省督查時(shí)情況，自2017年4月起，福建漳龍建投集團(tuán)有限公司在未取得用海手續(xù)情況下，受漳州市古雷港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會委托進(jìn)行違法填海項(xiàng)目，侵占東山灣濕地，截至2018年10月，共填海造地5820畝。當(dāng)?shù)睾Ｑ笈c漁業(yè)部門先后兩次責(zé)令該項(xiàng)目停止施工，但古雷港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和福建漳龍建投集團(tuán)有限公司繼續(xù)實(shí)施填海直至完工。

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授張運(yùn)書認(rèn)為，與非法占用海域行為獲取的巨大經(jīng)濟(jì)利益相比，罰款可謂微不足道，導(dǎo)致部分企業(yè)為營利而屢次非法用海，不配合行政執(zhí)法，造成行政執(zhí)法力度不足。此外，在一些“重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保”的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣踔镣苿臃欠ㄕ加煤Ｓ颍焕诒Ｗo(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

張運(yùn)書認(rèn)為，雖然我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對非法占用海域等行為進(jìn)行了懲戒，但并沒有從根源上遏制此種違法行為，近年來非法占用行為反倒頻頻發(fā)生，而造成這一局面的實(shí)質(zhì)在于刑事理論及司法實(shí)務(wù)并沒有意識到非法占用海域的巨大危害性，僅依靠行政執(zhí)法來進(jìn)行非法占用海域行為的規(guī)制力量有限，目前我國側(cè)重于陸地自然資源保護(hù)和可持續(xù)開發(fā)的立法，并不完全適應(yīng)于海洋資源的利用和保護(hù)。

建議增設(shè)專門罪名

推動行政司法銜接

我國海洋資源豐富，近年來隨著經(jīng)濟(jì)快速增長，陸地資源利用趨于飽和，人們逐漸把目光放到了海洋資源的利用上。圍海、填海等非法占用海域行為，不僅嚴(yán)重破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，還給人身安全帶來重大隱患。

此前，在海南臨高，曾發(fā)生過4名孩子不慎掉入非法挖沙填海形成的“吃人坑”，造成1死3傷?！俺匀丝印笔怯捎谖唇?jīng)過政府審批，擅自挖沙填海后形成的。對于這一未經(jīng)審批但啟動的項(xiàng)目，沒有執(zhí)法權(quán)的鎮(zhèn)政府曾經(jīng)出面制止過。作為主管部門的國土部門和海洋與漁業(yè)局，曾要求該項(xiàng)目停工整改，恢復(fù)原狀，并兩次進(jìn)行了罰款。

《法治日報(bào)》記者注意到，我國現(xiàn)有涉海法律包括海洋環(huán)境管理法、海域使用管理法等，此外還包括行政法規(guī)和部門規(guī)章。在我國憲法中，規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”，但尚未明確海洋作為國家自然資源的基本地位。

在我國刑法中，對于非法占用自然資源的一些罪名進(jìn)行了規(guī)制，包括對于非法占用農(nóng)用地罪、非法采礦罪、非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪、非法捕撈水產(chǎn)品罪。其中對于非法占用農(nóng)用地，規(guī)定“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！?/p>

《法治日報(bào)》記者梳理發(fā)現(xiàn)，在非法用海行為中，部分地方對非法挖沙填海行為，依照非法采礦罪追究刑事責(zé)任。2019年11月5日，在海南海域、臺灣海峽海域進(jìn)行了11次抽砂作業(yè)，非法采挖海砂4811.4立方米，船艙交易價(jià)格為13.4719萬元的張某晟、徐某，依照刑法第三百四十三條，以非法采礦罪追究其刑事責(zé)任。但是，對于其他非法用海行為，并沒有專門的刑法措施來進(jìn)行制裁。

據(jù)中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授郭澤強(qiáng)介紹，對于包括非法挖沙填海在內(nèi)的非法占用海域的行為，目前主要依靠海域使用管理法作為依據(jù)，配套行政處罰法，由海洋行政主管部門進(jìn)行包括退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，沒收違法所得，并處罰款等行政處罰。但在實(shí)踐中，行政處罰效力有限。對于海洋這一重要的自然資源，可考慮將其納入刑法的規(guī)制范圍之中，增設(shè)針對非法占用海域的專門規(guī)定，追究非法用海的刑事責(zé)任，增設(shè)“非法占用海域罪”，進(jìn)一步做好海洋司法與行政執(zhí)法的有機(jī)銜接，提升海洋保護(hù)的法治化水平。

郭澤強(qiáng)還建議，在海域使用管理法中增加刑事責(zé)任條款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，加大管理力度。