1985年，中國第一部森林法正式實(shí)施。1998年、2009年，森林法進(jìn)行了兩次修訂。
中共十八大以來，中央高度重視林業(yè)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體和重要資源，是人類生存發(fā)展的重要生態(tài)屏障；林業(yè)建設(shè)是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根本性問題。
全國人大認(rèn)為，林業(yè)面臨的形勢(shì)、任務(wù)和功能定位已發(fā)生根本性變化，迫切需要對(duì)現(xiàn)行森林法作出相應(yīng)的修改完善，為林業(yè)改革發(fā)展提供法治保障。
2016年，森林法第三次修訂被提上日程，今年6月、10月，十三屆全國人大常委會(huì)對(duì)《森林法(修訂草案)》進(jìn)行了兩次審議。目前，草案已通過二次審議，面向公眾的征求意見工作也已結(jié)束。
在生態(tài)保護(hù)被日益重視的當(dāng)下，我們?cè)撊绾握J(rèn)識(shí)森林法的作用？與現(xiàn)行森林法相比，二審草案有哪些變化，又有哪些不足？新京報(bào)就此專訪了中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂，北京林業(yè)大學(xué)人文學(xué)院生態(tài)法研究中心主任楊朝霞。
適應(yīng)林業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和森林保護(hù)的要求
新京報(bào)：1985年，中國開始實(shí)施第一部《森林法》，請(qǐng)問當(dāng)時(shí)的立法背景是什么樣的？森林法為中國的森林保護(hù)發(fā)揮了哪些作用？
周珂：當(dāng)時(shí)是改革開放之初，中國面臨的森林保護(hù)問題還是如何把森林作為一種自然資源、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)。(官方認(rèn)為)過去那種以林業(yè)采伐為主，不知道節(jié)約保護(hù)的利用方式會(huì)導(dǎo)致森林資源很快被過度消耗。立法重點(diǎn)是放在資源保護(hù)上。
森林法還是起到了一些作用，比如，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下森林資源粗放浪費(fèi)、以采伐為主的林業(yè)觀逐漸改變；另外，從90年代中后期開始，國內(nèi)開始提出要把森林作為生態(tài)系統(tǒng)的一部分來保護(hù)，即保護(hù)森林的生態(tài)功能，這個(gè)觀念在第一次修法中得到了體現(xiàn)。與此前僅把森林作為一種木材產(chǎn)業(yè)資源保護(hù)相比，后者開始強(qiáng)調(diào)森林的調(diào)節(jié)大氣質(zhì)量、改善生活質(zhì)量、保護(hù)生物多樣性等生態(tài)功能。
新京報(bào)：森林法為中國的森林保護(hù)發(fā)揮了哪些作用？對(duì)于公眾來說，該如何理解森林法的作用？
中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂
楊朝霞：現(xiàn)行《森林法》的貫徹實(shí)施，對(duì)于保護(hù)、培育和合理利用森林資源，保障和促進(jìn)生態(tài)建設(shè)和林業(yè)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。對(duì)于公眾來說，它維護(hù)了林農(nóng)的權(quán)益，有利于水土保持、水源涵養(yǎng)，為公眾創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境，森林公園等工程的建設(shè)，也為公眾提供了優(yōu)質(zhì)的觀賞景觀。按照法學(xué)的理解，森林法最終保護(hù)的，其實(shí)不是森林，而是與森林有關(guān)的“人”的權(quán)益。
新京報(bào)：2016年9月，繼1998年、2009年兩次修法后，森林法第三次修訂提上日程，請(qǐng)問第三次修法工作開展的背景是什么樣的？
楊朝霞：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制不斷建立健全，現(xiàn)行《森林法》及其實(shí)施條例已經(jīng)不能完全適應(yīng)林業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和森林保護(hù)的要求，有必要對(duì)《森林法》進(jìn)行修改。首先，2012年以來，生態(tài)文明建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，對(duì)林業(yè)發(fā)展提出了新的要求，森林保護(hù)也得到了前所未有的重視；其次，林權(quán)制度改革以來，取得了“三權(quán)分置”等成果，改革的成果最終要體現(xiàn)在法律上，否則林農(nóng)權(quán)益可能會(huì)受到損害；再者，林地破壞、違法采伐等情況還很嚴(yán)重，而在中央環(huán)保督察背景下，執(zhí)法、追責(zé)機(jī)制已經(jīng)發(fā)生變化，這些都要求法律作出調(diào)整?？傊瑖覒?zhàn)略對(duì)森林功能的要求開始轉(zhuǎn)型，修法就是把這種轉(zhuǎn)型確認(rèn)下來。
北京林業(yè)大學(xué)人文學(xué)院生態(tài)法研究中心主任楊朝霞
2008年和2013年，《森林法》修改先后列入兩屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃。當(dāng)時(shí)的國家林業(yè)局高度重視，精心組織，成立了《森林法》修改領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)起草小組，舉全局之力，為《森林法》的修改做了大量工作。然而，2016年9月原國家林業(yè)局公布《中華人民共和國森林法(2016年修改征求意見稿)》后，修法工作便沒有再取得實(shí)質(zhì)的進(jìn)展。究其原因，可能主要有以下幾點(diǎn)：1.森林法涉及的利益關(guān)系特別復(fù)雜，盤根錯(cuò)節(jié)。林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部不同職能部門習(xí)慣于基于不同的立場和不同的利益，沒有樹立統(tǒng)一的生態(tài)文明觀，林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部就修法始終難以形成統(tǒng)一的意見；2.林業(yè)系統(tǒng)法制意識(shí)不夠，對(duì)法律的重視程度也不夠。林業(yè)法制建設(shè)的步伐相比于污染防治，慢了很多；3.森林法一直由林業(yè)部門主導(dǎo)，此前較長一段時(shí)期主要是一個(gè)“產(chǎn)業(yè)部門”或“經(jīng)濟(jì)部門”，對(duì)生態(tài)保護(hù)關(guān)注較少，法律人才特別是生態(tài)法專業(yè)人才匱乏，立法研究也比較滯后。此外，整個(gè)環(huán)境法學(xué)界，對(duì)森林立法的研究也不夠，大部分學(xué)者主要關(guān)注的還是環(huán)保領(lǐng)域。這就導(dǎo)致官方和學(xué)界對(duì)森林法都關(guān)注不足，致使許多重大問題至今依然沒有達(dá)成共識(shí)。
周珂：在我看來，本次修法有兩個(gè)必要性。首先，從本世紀(jì)初，國內(nèi)開始推行集體林權(quán)改革，在不改變集體森林所有權(quán)的前提下，把經(jīng)營權(quán)獨(dú)立出來，進(jìn)而衍生出了使用權(quán)，這些權(quán)利都可以在市場上流通。而這些改革成果需要森林法以法律形式確認(rèn)；另外，2012年以來，森林保護(hù)被納入到生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)中，而生態(tài)文明強(qiáng)調(diào)“系統(tǒng)性”、“山水林田湖草一體化”，森林作為不可或缺的要素，需要與其他要素結(jié)合起來，體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的方向，這是本次修法提出的一個(gè)新任務(wù)。
不只是林業(yè)管理法，而是森林管理法
新京報(bào)：此次修法有哪些進(jìn)步？
楊朝霞：總體來看，本次修法還是有重大進(jìn)步的。比如放開了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的采伐限額制度，將采伐限額的審批權(quán)由國家林業(yè)部門下放到了各省，是“簡政放權(quán)”的一個(gè)表現(xiàn)；對(duì)林權(quán)的規(guī)定相對(duì)全面了，不再只是林業(yè)管理法，而是成為了更全面的森林管理法。此次修法以法律形式確認(rèn)了集體林權(quán)改革的成果，用專章規(guī)定了森林權(quán)屬，我認(rèn)為這是最大的變化，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)制度是最重要的經(jīng)濟(jì)制度和法律制度。
此外，草案刪除了現(xiàn)行《森林法》第37條的木材檢查站制度，總體來說是值得贊同的。一方面，由于現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獲得了長足發(fā)展，道路系統(tǒng)十分完善，盜伐、濫伐分子完全可以不經(jīng)過木材檢查站所在的道路，很容易通過四通八達(dá)的鄉(xiāng)村道路隨意穿梭，逃脫檢查。木材檢查站由于位置是固定的，作用被減縮了很多。另一方面，實(shí)踐中，木材檢查站濫用權(quán)力的問題也較為嚴(yán)重。因此，刪掉木材檢查站制度，盡管短期會(huì)有些問題，但應(yīng)該是可以克服的。
另外，森林資源損害賠償訴訟也有較大修改，草案新增了“破壞森林資源給國家造成重大損失的，國務(wù)院自然資源主管部門及其委托的有關(guān)部門和地方人民政府可以依法向人民法院提起訴訟，對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”的規(guī)定，該規(guī)定有利于國有森林資源的保護(hù)。
新京報(bào)：此次修法明確提出國家要“建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度”。
周珂：該制度剛剛提出時(shí)，是作為一種國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式存在的，就是針對(duì)貧困地區(qū)，在發(fā)生為保護(hù)森林資源而“犧牲”部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的情況時(shí)，由上對(duì)下給予的一種補(bǔ)償，實(shí)際上就是一種救濟(jì)。此次修法明確提出國家要“建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度”。據(jù)了解，現(xiàn)行森林法也規(guī)定“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”。
楊朝霞：這是體現(xiàn)生態(tài)文明的一項(xiàng)重要制度，比如，如果生態(tài)保護(hù)限制了林農(nóng)的權(quán)益，卻沒人給他們補(bǔ)償，這就不是生態(tài)文明了。此次修法雖然重提了“森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度”，但并不具體。另一方面，財(cái)政部在修法過程中認(rèn)為，生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)木唧w范圍尚在探索，對(duì)非國有公益林的租賃、贖買、置換等，目前僅在福建等個(gè)別省自主開展試點(diǎn)，還存在資金籌措壓力大、增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、影響公益林劃定等問題，在試點(diǎn)地區(qū)充分總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善改革思路之前，暫不宜由法律作出規(guī)定。
新京報(bào)：十八大以來，中央高度重視林業(yè)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體和重要資源，如何評(píng)價(jià)草案關(guān)于保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)方面的內(nèi)容？
周珂：比如按照中央精神，森林法應(yīng)該突出森林生態(tài)系統(tǒng)性保護(hù)，即山水林田湖草一體化，但目前的草案還是只著眼于森林管理，基本不涉及草的管理。國家林草局應(yīng)當(dāng)林草并重，通過立法體現(xiàn)二者的整合，培育生物多樣性。
2005年左右，我去阿拉善地區(qū)考察，當(dāng)?shù)卣疄榱酥卫砘哪谫R蘭山的一片自然保護(hù)區(qū)大量植樹，造成附近大片草原缺水，加劇了草原退化，后來當(dāng)?shù)卣型Ａ酥矘溥\(yùn)動(dòng)。
所以，我建議法條中增加一個(gè)原則：宜林則林，宜草則草，林草互利。否則，在不適宜種樹的地方造林，會(huì)造成災(zāi)難性后果。
新京報(bào)：如何評(píng)價(jià)此次修法？
楊朝霞：總體來看，本次修法還是有重大進(jìn)步的。比如放開了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的采伐限額制度，將采伐限額的審批權(quán)由國家林業(yè)部門下放到了各??；對(duì)林權(quán)的規(guī)定相對(duì)全面了，不再只是林業(yè)管理法，而是成為了更全面的森林管理法，規(guī)定了森林權(quán)屬，我認(rèn)為這是最大的變化，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)制度是最重要的經(jīng)濟(jì)制度和法律制度。
周珂：本次修法取得不少進(jìn)步，但總體上修改幅度有限，有很多內(nèi)容有待進(jìn)一步充實(shí)、健全，這些問題有待將來在實(shí)踐中盡快有針對(duì)性地在立法中解決。
記者 張勝坡?
