村民小組，作為農(nóng)村產(chǎn)權的所有單位，也是傳統(tǒng)基層社會的治理單位，卻始終未能充分發(fā)揮村民自治的基礎作用。有鑒于此，不少地方著手探索下移自治單位，劃小治理單元，以村民小組為自治基本單位，試圖激活村民小組在自治上的基礎性作用，化解村組、組民沖突和單位的非對稱性問題。
在廣東省清遠市，村莊規(guī)模比較大、人口較多、面積較大，但是其土地為自然村或村民小組所有，以村莊為單位的村民自治容易流于形式。有鑒于此，清遠市大力倡導“自治下移，政務與村務分開”，實施以自然村或村民小組為自治單位、以村莊為公共服務單位的新型治理方式。通過此種改革，自治單位與產(chǎn)權單位達成一致，兩者間的利益結構與空間規(guī)模均相互吻合，自治成效逐漸顯現(xiàn)。今日本刊聚焦廣東清遠，講述他們的鄉(xiāng)村治理改革故事——
俗話說，基礎不牢，地動山搖。在廣東省清遠市，人們對于鄉(xiāng)村治理的“基礎”一詞，有著更為“精細”的理解。4年來，通過資源輸血和機制調養(yǎng)等諸般舉措，村民小組，在清遠，這一更為龐大的“組織分母”，在基層治理的舞臺上，正從邊緣走向中心，從配角變成主角。
從將公共服務職能嫁接到村委會的架構之上，到在村小組建立黨支部、成立村民理事會，從突出村委會的信息傳遞和政務中介功能，到理順村小組的自治實施機制，村小組治理結構正在從曾經(jīng)的“五臟不全”到而今的“四梁八柱”逐步成型，這場微結構上的變動，也為村委會這一法定基層群眾自治組織，找到更加重要也更為合身的生長框架——政務傳遞、資源統(tǒng)籌。村小組“筋強骨壯”后，承擔起更多協(xié)調村民利益、調處社會矛盾的重擔，村委會在扮演聯(lián)系基層政權與廣大村民橋梁與紐帶角色時，更加得心應手。村小組自治挑梁、村委會服務扛旗的格局，正將清遠鄉(xiāng)村社會治理帶入全新境界。
資源分散：
山區(qū)市的村治困境
清遠市雖然南接廣州，但經(jīng)濟卻并不發(fā)達。“石頭縫里刨食吃”的生活，不僅令此處農(nóng)民的稻梁之謀更加艱難，條條山水的細致分割，也讓清遠村落更加星散流離，土地格外七零八落。如此地情，令鄉(xiāng)村治理者們格外困擾：不僅治理單元結構從利益共同體層面高度龐雜、更為斑駁，而且由于土地資源被細碎分割，導致鄉(xiāng)村發(fā)展能力普遍缺乏。
“全市最大的行政村有8000人，竟然有72個村小組。”“有一戶村民的承包地，被分成36個地塊。”——這兩句引文，分別出自清遠市對全市村級組織運轉現(xiàn)狀的摸底調查報告和廣東省農(nóng)業(yè)廳有關農(nóng)村土地確權的調研報告。“這種情況在清遠雖不多見，但也不算鳳毛麟角?！鼻暹h市委農(nóng)辦相關負責人說，全市1023個行政村，分為18707個村民小組，“平均每個行政村18個村小組，比起珠三角平原地區(qū)，要多得多。”
基層組織與土地資源雙重細碎化的因果鏈條，是觀察清遠鄉(xiāng)村治理昔日困境的一條角度上佳管道。一方面，土地所有權往往被掌握在組織機制不健全、議事規(guī)則不完備、資源配置能力不夠強的村小組手中，村民財產(chǎn)權益難以得到有效保障和必要增進，村級公益事業(yè)也在鎮(zhèn)、村、組的扯皮拉鋸中陷入窘境;另一方面，土地細碎化現(xiàn)狀與農(nóng)業(yè)集約化趨勢之間的矛盾日益突出，然而，行政村的行政化與村小組的空虛化，卻讓缺乏足夠熟人因子維系的村委會，在協(xié)調村民利益、統(tǒng)籌發(fā)展資源方面，更是常常遭遇能力不足、左支右絀的窘境。
在清遠，長期以來，由于發(fā)展集體經(jīng)濟缺乏“抓手”，許多村委會維持正常運轉尚顯吃力，權力行使與服務村民的超寬半徑，令其面對村小組呼吁改善基礎設施建設的請求愛莫能助。而村小組雖然是一艘艘集體經(jīng)濟小船名義上的掌舵人，卻因為缺乏厚實的民主議事基礎難當重任。
2012年，清遠市委書記葛長偉在跑遍全市300多個村莊為鄉(xiāng)村治理微環(huán)境一一號脈之后，總結出村民自治效果不明顯、基層黨組織較為薄弱、農(nóng)村公共服務水平較低等六大病因。用他的話說，“以行政村為基礎的基層治理模式，越來越不適應農(nóng)村發(fā)展和社會治理需要?！睂ΠY下藥，清遠開出的藥方就是，將以黨組織、村民自治組織、集體經(jīng)濟組織為代表的鄉(xiāng)村治理力量下沉(簡稱“三個下沉”)到村小組，提升村小組在村民自治中的作用。
回歸自治：
村小組的蝶變之路
在位于廣東省社會主義新農(nóng)村建設試驗區(qū)(清遠片區(qū))內的佛岡縣石角鎮(zhèn)里水村，大田村小組的村民沒有想到，他們的自然村會作為“試驗區(qū)中的試驗區(qū)”，嘗到清遠市“三個下沉”夯實村小組自治基礎改革盛宴中的“頭啖湯”。
“小組長+會計+出納”，以前的村小組管理，三個人就能撐起“一臺戲”。不過，在大田村小組，兩三個人當家主事的情況已成“老皇歷”?！包h支部+村民理事會+監(jiān)事會”的架構下，是一個由10人組成的村治管理團隊?！?名理事會成員，3名監(jiān)事會成員，小組長、村支書、理事會理事長一肩挑。”大田村干部告訴記者，新班子組建之后，從整合土地，到安排流轉，再到引進公司集中經(jīng)營，村里的發(fā)展正在一步一個腳印地往前推進，“而以前，連召集村民開個會都很困難。”
同樣對開會暌違已久的，還有英德市西牛鎮(zhèn)赤米村樓下村小組的村民們。樓下村黨支部和村民理事會甫一成立，就帶領村民辦了兩件大事：一是召集村民開會，決定集中拆除村中廢棄房屋，并向村民籌資建設文化活動廣場;二是2013年夏天，樓下村遭遇特大洪災襲擊，村中150畝晚稻顆粒無收。農(nóng)業(yè)部門建議改稻種蔬，為提振信心，村干部帶領理事會成員率先引種45畝大心薺菜搞試驗大獲成功，到第二年，不用動員，村民早早就將菜種撒進田里。
伴隨改革漸入佳境，迄今為止，清遠市在村小組一級共成立10058個黨支部，選舉產(chǎn)生村民理事會14554個，19623個經(jīng)濟合作社為“村小組自治”在集體經(jīng)濟管理和發(fā)展方面鋪就組織階梯。
英德市石牯塘鎮(zhèn)螢火村葉屋村小組，被作為清遠治理力量下沉改革的標本，迎來一撥又一撥的考察“取經(jīng)”者。葉屋村小組干部們喜歡用數(shù)字來描述村里的這場華美蝶變，“2009年，村民人均純收入只有3000元，現(xiàn)在已經(jīng)達到3萬多元，是全省平均水平的2倍還多?！彼麄冋J為，改革后，村民理事會和經(jīng)濟合作社得以真正運轉起來，整合土地、統(tǒng)籌經(jīng)營的路子才能夠真正走通，“村集體收入也翻了近兩番?！?/p>
集體經(jīng)濟池水滿了，村民收入腰包鼓了，村莊矛盾糾紛摩擦出來的火星自然也就少了。2012年改革后，清遠全市涉農(nóng)糾紛發(fā)生比例下降21%，像英德市西牛鎮(zhèn)這樣曾經(jīng)問題突出的大鎮(zhèn)短短兩年便將上訪件數(shù)成功歸零。而在廣東省政府特聘參事鐘韶彬看來，村小組管理力量的擴充與自治權利的落地，之所以能夠在這么短的時間內便轉化為集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定的正能量，與鄉(xiāng)村治理向村小組這一更具村民自治“氣質”與“潛力”的社會單元逐步回歸的改革路徑息息相關，“在廣東，以宗族、姓氏、血緣等為紐帶的農(nóng)村社會資源組織特征仍然較為明顯，在這種情況下，以此為劃分標準的村小組，仍然應該被作為集體權利行使的基本單元，仍然應該被作為承載治理之手的適宜平臺?！?/p>
服務樞紐：
村委會的重新定位
自治功能重心的轉移，曾讓村委會的角色一度變得尷尬起來。英德市一位村委會干部告訴記者，改革前，當著前來調研領導的面，他掰著手指頭一一數(shù)出村委會曾經(jīng)承擔的100多項職能，希望能盡快減負。沒想到改革之后，驟然“輕松”的肩膀，一度讓他莫名失落。
不過，對于陽山縣嶺背鎮(zhèn)黃屋村村委會干部黃生來說，這種失落感只是曇花一現(xiàn)。很快，一項新的工作，便把他的時間重新填滿。作為村社會綜合服務站代辦員，騎著摩托車翻山越嶺穿梭往返村民家中上門“取件”，成為黃生最為村民津津樂道的記憶畫面。村民交給他的“任務”五花八門，從辦理計生證到遷移戶口，從為小孩改名到申辦養(yǎng)老保險，黃生的工作就是將相關材料定期送到鎮(zhèn)上社會綜合服務中心，然后再將已經(jīng)辦結的證件一一送回村民手中?！懊績商炀鸵找淮?，晚上還要挑燈夜戰(zhàn)，幫村民出具證明材料。”黃生說，雖然工作量比之前幾乎翻倍，但相對于在征地、拆遷過程中說服和協(xié)調村民，這些工作只是“小兒科”。
在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進程中，村委會與村小組能否走出“你強我弱”、“此上彼下”的“蹺蹺板”模式，成為“清遠試驗”必須回答的問題。歷經(jīng)4年探索，一個覆蓋城鄉(xiāng)、體系完備、運行有效、便民惠民的公共服務網(wǎng)絡，已經(jīng)在清遠深深扎根。而將落實公共服務城鄉(xiāng)均等化主體責任注入到治理下沉后村委會一度出現(xiàn)的職能真空中，則讓改革方程式中的行政村與村小組，在各就各位的角色分工中勾勒出清遠鄉(xiāng)村治理新體系的分明層次。
目前，以行政村為主要依托建立的社會綜合服務站(黨政公共服務中心)已經(jīng)在清遠遍地開花，總數(shù)超過1000個，為村民提供8大類108項農(nóng)村基本公共服務。此舉既可為群眾辦事省去來回往返的勞苦和費用，也令村委會專注、回歸到更加擅長的上傳下達和政務服務功能。同時，伴隨農(nóng)村電商發(fā)展的方興未艾，這些服務站(服務中心)也恰好成為信息化進村入戶藤蔓攀附的現(xiàn)成秧架。
宋勇輝是英德市英紅鎮(zhèn)田江村遠近聞名的電商致富能手，其經(jīng)營的網(wǎng)店曾斬獲2014年淘寶黃皮、楊桃銷量冠軍。他的電商銷售“大本營”，就扎在田江村黨政公共服務站大院里。與其為鄰的，則是英德市供銷社田江片區(qū)綜合服務社和農(nóng)村淘寶田江服務站?！按迕駚矸照巨k事，還可以順便收發(fā)快遞、購買農(nóng)資，一齊搞掂?！彼斡螺x說。
在清遠，行政村村部大院(辦公樓)如果還僅僅只是掛著黨支部和村委會兩塊牌子，如今已經(jīng)稍顯“落伍”。不少村莊，“公共服務站+電商服務站”的格局，正在成為行政村管理中樞的“標準配置”。在鐘韶彬看來，鄉(xiāng)村社會長期以來公共服務資源的緊缺，成為許多矛盾的滋生土壤，“在農(nóng)村改革中，清遠借助村委會的定位調整，巧妙將公共服務下鄉(xiāng)的命題鋪展開來，可謂相輔相成、標本兼治?！?/p>
