關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見

新華社北京9月12日電 近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。

《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》全文如下。

生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。生態(tài)保護補償制度作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，是落實生態(tài)保護權(quán)責(zé)、調(diào)動各方參與生態(tài)保護積極性、推進生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。為進一步深化生態(tài)保護補償制度改革，加快生態(tài)文明制度體系建設(shè)，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，踐行綠水青山就是金山銀山理念，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，加快健全有效市場和有為政府更好結(jié)合、分類補償與綜合補償統(tǒng)籌兼顧、縱向補償與橫向補償協(xié)調(diào)推進、強化激勵與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護補償制度，推動全社會形成尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的思想共識和行動自覺，做好碳達峰、碳中和工作，加快推動綠色低碳發(fā)展，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，為維護國家生態(tài)安全、奠定中華民族永續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)提供堅實有力的制度保障。

（二）工作原則

——系統(tǒng)推進，政策協(xié)同。堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃、全面推進生態(tài)保護補償制度及相關(guān)領(lǐng)域改革，加強各項制度的銜接配套。按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，完善生態(tài)保護補償機制，促進對生態(tài)環(huán)境的整體保護。

——政府主導(dǎo)，各方參與。充分發(fā)揮政府開展生態(tài)保護補償、落實生態(tài)保護責(zé)任的主導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)社會各方參與，推進市場化、多元化補償實踐。逐步完善政府有力主導(dǎo)、社會有序參與、市場有效調(diào)節(jié)的生態(tài)保護補償體制機制。

——強化激勵，硬化約束。加快推進法治建設(shè)，運用法律手段規(guī)范生態(tài)保護補償行為。清晰界定各方權(quán)利義務(wù)，實現(xiàn)受益與補償相對應(yīng)、享受補償權(quán)利與履行保護義務(wù)相匹配。健全考評機制，依規(guī)依法加大獎懲力度、嚴(yán)肅責(zé)任追究。

（三）改革目標(biāo)。到2025年，與經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)保護補償制度基本完備。以生態(tài)保護成本為主要依據(jù)的分類補償制度日益健全，以提升公共服務(wù)保障能力為基本取向的綜合補償制度不斷完善，以受益者付費原則為基礎(chǔ)的市場化、多元化補償格局初步形成，全社會參與生態(tài)保護的積極性顯著增強，生態(tài)保護者和受益者良性互動的局面基本形成。到2035年，適應(yīng)新時代生態(tài)文明建設(shè)要求的生態(tài)保護補償制度基本定型。

二、聚焦重要生態(tài)環(huán)境要素，完善分類補償制度

健全以生態(tài)環(huán)境要素為實施對象的分類補償制度，綜合考慮生態(tài)保護地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、生態(tài)保護成效等因素確定補償水平，對不同要素的生態(tài)保護成本予以適度補償。

（一）建立健全分類補償制度。加強水生生物資源養(yǎng)護，確保長江流域重點水域十年禁漁落實到位。針對江河源頭、重要水源地、水土流失重點防治區(qū)、蓄滯洪區(qū)、受損河湖等重點區(qū)域開展水流生態(tài)保護補償。健全公益林補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，鼓勵地方結(jié)合實際探索對公益林實施差異化補償。完善天然林保護制度，加強天然林資源保護管理。完善濕地生態(tài)保護補償機制，逐步實現(xiàn)國家重要濕地（含國際重要濕地）生態(tài)保護補償全覆蓋。完善以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補貼制度。完善耕地保護補償機制，因地制宜推廣保護性耕作，健全耕地輪作休耕制度。落實好草原生態(tài)保護補獎?wù)?。研究將退化和沙化草原列入禁牧范圍。對暫不具備治理條件和因保護生態(tài)不宜開發(fā)利用的連片沙化土地依法實施封禁保護，健全沙化土地生態(tài)保護補償制度。研究建立近海生態(tài)保護補償制度。

（二）逐步探索統(tǒng)籌保護模式。生態(tài)保護地區(qū)所在地政府要在保障對生態(tài)環(huán)境要素相關(guān)權(quán)利人的分類補償政策落實到位的前提下，結(jié)合生態(tài)空間中并存的多元生態(tài)環(huán)境要素系統(tǒng)謀劃，依法穩(wěn)步推進不同渠道生態(tài)保護補償資金統(tǒng)籌使用，以靈活有效的方式一體化推進生態(tài)保護補償工作，提高生態(tài)保護整體效益。有關(guān)部門要加強溝通協(xié)調(diào)，避免重復(fù)補償。

三、圍繞國家生態(tài)安全重點，健全綜合補償制度

堅持生態(tài)保護補償力度與財政能力相匹配、與推進基本公共服務(wù)均等化相銜接，按照生態(tài)空間功能，實施縱橫結(jié)合的綜合補償制度，促進生態(tài)受益地區(qū)與保護地區(qū)利益共享。

（一）加大縱向補償力度。結(jié)合中央財力狀況逐步增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。中央預(yù)算內(nèi)投資對重點生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以傾斜。繼續(xù)對生態(tài)脆弱脫貧地區(qū)給予生態(tài)保護補償，保持對原深度貧困地區(qū)支持力度不減。各省級政府要加大生態(tài)保護補償資金投入力度，因地制宜出臺生態(tài)保護補償引導(dǎo)性政策和激勵約束措施，調(diào)動省級以下地方政府積極性，加強生態(tài)保護，促進綠色發(fā)展。

（二）突出縱向補償重點。對青藏高原、南水北調(diào)水源地等生態(tài)功能重要性突出地區(qū)，在重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付測算中通過提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)、加計生態(tài)環(huán)保支出等方式加大支持力度，推動其基本公共服務(wù)保障能力居于同等財力水平地區(qū)前列。建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態(tài)保護補償機制，根據(jù)自然保護地規(guī)模和管護成效加大保護補償力度。各省級政府要將生態(tài)功能重要地區(qū)全面納入省級對下生態(tài)保護補償轉(zhuǎn)移支付范圍。

（三）改進縱向補償辦法。根據(jù)生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等特點，在重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付中實施差異化補償。引入生態(tài)保護紅線作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配因素，加大對生態(tài)保護紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度。探索建立補償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)逆向關(guān)聯(lián)機制，對生態(tài)功能重要地區(qū)發(fā)展破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)的，適當(dāng)減少補償資金規(guī)模。研究通過農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金對吸納生態(tài)移民較多地區(qū)給予補償，引導(dǎo)資源環(huán)境承載壓力較大的生態(tài)功能重要地區(qū)人口逐步有序向外轉(zhuǎn)移。繼續(xù)推進生態(tài)綜合補償試點工作。

（四）健全橫向補償機制。鞏固跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制試點成果，總結(jié)推廣成熟經(jīng)驗。鼓勵地方加快重點流域跨省上下游橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)，開展跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治。推動建立長江、黃河全流域橫向生態(tài)保護補償機制，支持沿線?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在干流及重要支流自主建立省際和省內(nèi)橫向生態(tài)保護補償機制。對生態(tài)功能特別重要的跨省和跨地市重點流域橫向生態(tài)保護補償，中央財政和省級財政分別給予引導(dǎo)支持。鼓勵地方探索大氣等其他生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償方式，通過對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等方式，促進受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)良性互動。

四、發(fā)揮市場機制作用，加快推進多元化補償

合理界定生態(tài)環(huán)境權(quán)利，按照受益者付費的原則，通過市場化、多元化方式，促進生態(tài)保護者利益得到有效補償，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護的積極性。

（一）完善市場交易機制。加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，完善反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)淖匀毁Y源資產(chǎn)有償使用制度，對履行自然資源資產(chǎn)保護義務(wù)的權(quán)利主體給予合理補償。在合理科學(xué)控制總量的前提下，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度。逐步開展市場化環(huán)境權(quán)交易。鼓勵地區(qū)間依據(jù)區(qū)域取用水總量和權(quán)益，通過水權(quán)交易解決新增用水需求。明確取用水戶水資源使用權(quán)，鼓勵取水權(quán)人在節(jié)約使用水資源基礎(chǔ)上有償轉(zhuǎn)讓取水權(quán)。全面實行排污許可制，在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)的前提下，落實生態(tài)保護地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易。加快建設(shè)全國用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場。健全以國家溫室氣體自愿減排交易機制為基礎(chǔ)的碳排放權(quán)抵消機制，將具有生態(tài)、社會等多種效益的林業(yè)、可再生能源、甲烷利用等領(lǐng)域溫室氣體自愿減排項目納入全國碳排放權(quán)交易市場。

（二）拓展市場化融資渠道。研究發(fā)展基于水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等各類資源環(huán)境權(quán)益的融資工具，建立綠色股票指數(shù)，發(fā)展碳排放權(quán)期貨交易。擴大綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)試點范圍，把生態(tài)保護補償融資機制與模式創(chuàng)新作為重要試點內(nèi)容。推廣生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈金融模式。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)提供符合綠色項目融資特點的綠色信貸服務(wù)。鼓勵符合條件的非金融企業(yè)和機構(gòu)發(fā)行綠色債券。鼓勵保險機構(gòu)開發(fā)創(chuàng)新綠色保險產(chǎn)品參與生態(tài)保護補償。

（三）探索多樣化補償方式。支持生態(tài)功能重要地區(qū)開展生態(tài)環(huán)保教育培訓(xùn)，引導(dǎo)發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、擴大綠色產(chǎn)品生產(chǎn)。加快發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)。推進生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式項目試點。鼓勵地方將環(huán)境污染防治、生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)等工程與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合，完善居民參與方式，建立持續(xù)性惠益分享機制。建立健全自然保護地控制區(qū)經(jīng)營性項目特許經(jīng)營管理制度。探索危險廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移處置補償機制。

五、完善相關(guān)領(lǐng)域配套措施，增強改革協(xié)同

加快相關(guān)領(lǐng)域制度建設(shè)和體制機制改革，為深化生態(tài)保護補償制度改革提供更加可靠的法治保障、政策支持和技術(shù)支撐。

（一）加快推進法治建設(shè)。落實環(huán)境保護法、長江保護法以及水、森林、草原、海洋、漁業(yè)等方面法律法規(guī)。加快研究制定生態(tài)保護補償條例，明確生態(tài)受益者和生態(tài)保護者權(quán)利義務(wù)關(guān)系。開展生態(tài)保護補償、重要流域及其他生態(tài)功能區(qū)相關(guān)法律法規(guī)立法研究，加快黃河保護立法進程。鼓勵和指導(dǎo)地方結(jié)合本地實際出臺生態(tài)保護補償相關(guān)法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件。加強執(zhí)法檢查，營造依法履行生態(tài)保護義務(wù)的法治氛圍。

（二）完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系。加快構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，開展自然資源分等定級和全民所有自然資源資產(chǎn)清查。健全統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化全國重要水體、重點區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)保護紅線等國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測點位布局，提升自動監(jiān)測預(yù)警能力，加快完善生態(tài)保護補償監(jiān)測支撐體系，推動開展全國生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測評估。建立生態(tài)保護補償統(tǒng)計指標(biāo)體系和信息發(fā)布制度。

（三）發(fā)揮財稅政策調(diào)節(jié)功能。發(fā)揮資源稅、環(huán)境保護稅等生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)稅費以及土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源資產(chǎn)收益管理制度的調(diào)節(jié)作用。繼續(xù)推進水資源稅改革。落實節(jié)能環(huán)保、新能源、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策。逐步探索對預(yù)算支出開展生態(tài)環(huán)保方面的評估。實施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導(dǎo)機制，加大綠色產(chǎn)品采購力度，支持綠色技術(shù)創(chuàng)新和綠色建材、綠色建筑發(fā)展。

（四）完善相關(guān)配套政策措施。建立占用補償、損害賠償與保護補償協(xié)同推進的生態(tài)環(huán)境保護機制。建立健全依法建設(shè)占用各類自然生態(tài)空間的占用補償制度。逐步建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品評價標(biāo)準(zhǔn)、綠色產(chǎn)品認證及標(biāo)識體系，健全地理標(biāo)志保護制度。建立和完善綠色電力生產(chǎn)、消費證書制度。大力實施生物多樣性保護重大工程。有效防控野生動物造成的危害，依法對因法律規(guī)定保護的野生動物造成的人員傷亡、農(nóng)作物或其他財產(chǎn)損失開展野生動物致害補償。積極推進生態(tài)保護、環(huán)境治理和氣候變化等領(lǐng)域的國際交流與合作，開展生態(tài)保護補償有關(guān)技術(shù)方法等聯(lián)合研究。

六、樹牢生態(tài)保護責(zé)任意識，強化激勵約束

健全生態(tài)保護考評體系，加強考評結(jié)果運用，嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，推動各方落實主體責(zé)任，切實履行各自義務(wù)。

（一）落實主體責(zé)任。地方各級黨委和政府要強化主體責(zé)任意識，樹立正確政績觀，落實領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，壓實生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，嚴(yán)格實行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，加強政策宣傳，積極探索實踐，推動改革任務(wù)落細落實。有關(guān)部門要加強制度建設(shè)，充分發(fā)揮生態(tài)保護補償工作部際聯(lián)席會議制度作用，及時研究解決改革過程中的重要問題。財政部、生態(tài)環(huán)境部要協(xié)調(diào)推進改革任務(wù)落實。生態(tài)保護地區(qū)所在地政府要統(tǒng)籌各渠道生態(tài)保護補償資源，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，杜絕邊享受補償政策、邊破壞生態(tài)環(huán)境。生態(tài)受益地區(qū)要自覺強化補償意識，積極主動履行補償責(zé)任。

（二）健全考評機制。在健全生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測與評價體系的基礎(chǔ)上，對生態(tài)保護補償責(zé)任落實情況、生態(tài)保護工作成效進行綜合評價，完善評價結(jié)果與轉(zhuǎn)移支付資金分配掛鉤的激勵約束機制。按規(guī)定開展有關(guān)創(chuàng)建評比，應(yīng)將生態(tài)保護補償責(zé)任落實情況、生態(tài)保護工作成效作為重要內(nèi)容。推進生態(tài)保護補償資金全面預(yù)算績效管理。加大生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測與評價結(jié)果公開力度。將生態(tài)環(huán)境和基本公共服務(wù)改善情況等納入政績考核體系。鼓勵地方探索建立綠色績效考核評價機制。

（三）強化監(jiān)督問責(zé)。加強生態(tài)保護補償工作進展跟蹤，開展生態(tài)保護補償實施效果評估，將生態(tài)保護補償工作開展不力、存在突出問題的地區(qū)和部門納入督察范圍。加強自然資源資產(chǎn)離任審計，對不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的，依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)格問責(zé)、終身追責(zé)。

各地區(qū)各有關(guān)部門要充分認識深化生態(tài)保護補償制度改革的重要意義，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，主動謀劃，精心組織，扎實推進生態(tài)文明各項制度建設(shè)，切實將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，努力開創(chuàng)天更藍、山更綠、水更清的美麗中國建設(shè)新局面。