近日，《上海市城市總體規(guī)劃(2016-2040)》(下稱《上海規(guī)劃2040》)向全社會公示，最令人注意的是，《上海規(guī)劃2040》顯示上海將在2020年將人口規(guī)?？刂圃?500萬以下，在2040年控制在2500萬左右，這一點引起了廣泛的爭議。

《上海規(guī)劃2040》將上海城市發(fā)展的目標愿景定為“卓越的全球城市”。全球城市指的是能直接影響全球事務(wù)的城市，自然不可能是閉門造車的城市，提到全球城市，大家第一個想到的一般是紐約。

紐約可能是全世界最具活力和多樣性的城市，紐約的多元性首先體現(xiàn)在人員構(gòu)成的多元上。紐約在去年也曾發(fā)布過一份面向2040年的城市發(fā)展規(guī)劃，這份名為《一個紐約：一份強大而爭議城市的規(guī)劃》(以下稱《紐約規(guī)劃2040》)的制定者們收集了紐約市民對于紐約的印象，城市、多元性和人成為紐約市民選擇最多的關(guān)鍵詞。

紐約確實是一座包容的、由無數(shù)多元生命個體構(gòu)成的城市。兩百年前的紐約不過是8萬人的小城，二百年來，紐約的人口增長了一百倍。紐約是許多移民到美國的第一站，來自世界各地的移民從世界來到美國、來到紐約，為這座城市帶來了年輕的活力、繁榮的貿(mào)易和多樣的文化，紐約也是非法移民最偏愛的城市。根據(jù)美國的人口普查數(shù)據(jù)，現(xiàn)在的紐約市民里有37.1%出生于海外，白人僅占紐約人口的44%，黑人、拉丁裔和亞裔占有近半數(shù)的比例。在人口意義上，紐約是一座當之無愧的全球城市。

上海之于中國，類似于紐約之于美國。時至今日的上海是中國的第一大城市，人口、經(jīng)濟、納稅等多項關(guān)鍵指標全國第一。憑借曾經(jīng)租界的制度優(yōu)勢，上海的城市治理以精細化著稱，是多個改革的先行城市，在國企、住房等多個領(lǐng)域為全國提供政策經(jīng)驗。

作為外來人口流入最多的城市，上海的居住證、外來人口子女接受義務(wù)教育政策，也是大城市中相對開明和規(guī)范的。2008年，上海啟動“進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育三年(2008—2010)行動計劃”，大幅調(diào)低外來人口子女在滬入學的門檻，時任市委書記要求，在“十一五”期間，上海要保障隨遷子女全部享受免費義務(wù)教育。

然而，這樣的上海正在遠去。

2013年，上海的小學招生數(shù)達到18.1萬，是近十幾年以來的高峰，但2014年，這一數(shù)字下滑為16.3萬，上海的人口一直在增長，下滑的部分自然就是拒絕外來人口子女在上海就讀義務(wù)教育的產(chǎn)物。最直接的限制政策是，就讀條件將孩子父母或父母一方持有的居住證件、務(wù)工證明年限從1年提高至2年，2015年進一步提高至3年。

上海還曾表示要進一步提升人口發(fā)展質(zhì)量，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)和布局，明確將選擇性地接納外來人口，也就是通過一套行政化的手段來挑選這座城市需要的移民，不讓他們的孩子在滬上學只是其中之一。

城市由人構(gòu)成，有人的城市才是繁榮的，城市的存在就是滿足人的需求，為人們在城市里交流提供便利。歷來城市規(guī)劃的思路都是預(yù)測人口并據(jù)此提供公共服務(wù)的前瞻性建設(shè)。這有兩層含義：第一，人是目的，而不是手段，城市經(jīng)營的目標是為所有人提供服務(wù)，而不應(yīng)該挑選特定的人群留在城市;第二，預(yù)測人口不是為了控制城市規(guī)模，而是為了前瞻性的規(guī)劃。

《紐約規(guī)劃2040》的核心與紐約的包容性文化是一致的：面對2040年的人口增長和老齡化，紐約必須改善社會和物質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，提供足夠的公共服務(wù)和就業(yè)機會，應(yīng)對人口的變化。紐約并沒有強調(diào)它要排斥哪些人，不會給城市發(fā)展加上人為的限制，紐約市政府沒有權(quán)力也沒有能力替城市選擇居民。

從紐約的歷史來看，以多元化著稱的“紐約客”是紐約市政府通過一套標準的篩選的嗎?這恐怕是不可能的。多樣性的紐約需要多樣的人才，而人才的挑選則需要由市場的力量來選擇，而非取決于城市管理者的偏好，因為管理者的知識永遠趕不上市場的變化。如果18世紀末的紐約管理者憑借當時人類的知識，只允許熟練的工人進入紐約，而拒絕其余的人才的話，還會有后來作為世界金融中心的紐約嗎?

上海同樣如此，自開埠以來，多元、包容一直是上海最顯著的標簽，上海就是一座因移民而興起的城市。最早的上海只是一個小縣城，而隨著成為通商口岸，大量移民涌入上海，讓上海迅速崛起成為東方巴黎;改革開放后，也正是數(shù)以千萬計的外來人口涌入上海，這些人口并不全是精英人才，但他們促成了改革開放以來上海經(jīng)濟的騰飛。從當初的一個小縣城到今天的2000萬人口的城市，兩百年來，從全國各地奔赴上海的每個人，都成為了造就上海城市傳奇的不竭動力。

然而，《上海規(guī)劃2040》有一串與《紐約規(guī)劃2040》完全相反的刺眼文字：至2020年，將常住人口控制在2500萬人以內(nèi)，至2040年控制在2500萬人左右，以此緩解人口快速增長和資源環(huán)境緊約束之間的矛盾。

人口是經(jīng)濟增長最重要的動力，人口是社會的財富。但是，在很多人眼中，人口是負擔，人口會消耗社會資源、導致交通擁堵、擾亂社會治安，低端產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員更是萬惡之源。然而作為中國老齡化程度最高的城市之一，如果沒有年輕的外來新鮮血液注入，上海早就失去活力了。

從數(shù)據(jù)上看，上海全市65歲以上的老齡人口已經(jīng)占到人口比例的19.2%，遠高于北京深圳;而據(jù)預(yù)測，到2020年，上海戶籍人口中超過60歲的老年人將超過540萬，這意味著，如果總?cè)丝诳刂圃?500萬，2040年的上海將迎來一個空前的老齡化時代，哪里還會有什么多元化和活力?

對于上海而言，更打臉的現(xiàn)實是，如果上海連本國的國民都不愿意接受，還談什么接納世界各地的人們呢?還有什么資格說要建立全球城市。

我們來看一下《紐約規(guī)劃2040》的內(nèi)容，紐約的城市規(guī)劃是圍繞著市民關(guān)心的議題展開，最關(guān)鍵的五個議題是教育、住房、工作機會、公共安全和健康，無一不和城市居民的生活息息相關(guān)。而《上海規(guī)劃2040》中上海居民最關(guān)心的目標是環(huán)保城市、全球城市、多元包容的海派文化城市、關(guān)懷城市和宜居城市，上海居民的覺悟似乎比紐約市民高得不得了。

然而，且不談《上海規(guī)劃2040》離多元包容、全球城市相隔十萬八千里，上海市民的覺悟也未必有這么高，最本質(zhì)的原因還是《上海規(guī)劃2040》根本沒有洞察到市民的需求。上海居民的日常生活的重點、焦慮所在，同樣也是孩子教育、住房、就業(yè)機會、身體健康，但《上海規(guī)劃2040》回應(yīng)的很少，并且可以預(yù)見，這些問題的解決方案重點也不會是增加供給，而是排斥外來人口以減少需求。

試圖用量化的標準去考核、選擇城市的居民，是一種過于自負的想象。如果上海希望打造一座真正的“全球城市”，則需要以更加開放的胸懷來面對和接納城市的居民。人類選擇群居、選擇城市生活，本身就是一種用腳投票的行為，因為大家相信人們因聚集而帶來的規(guī)模效應(yīng)。作為曾經(jīng)以“城市，讓生活更美好”為口號舉辦世博會的上海，應(yīng)該更深知城市規(guī)模能給人帶來的幸福。

很明顯，《上海規(guī)劃2040》是一份不合格的答卷。到2040年，如果這份規(guī)劃像1959年、1986年和1999年的三份規(guī)劃那樣，控制人口目標完全失敗(規(guī)劃人口控制規(guī)模分別為600萬、1300萬和1600萬，實際人口為1000萬、1600萬和2400萬以上)，那還算是一件好事，只不過是一份失敗的方案，打的是規(guī)劃部門的臉面。

我們也希望，上海關(guān)于“2500萬人”的人口控制目標設(shè)置，是基于對“嚴格控制特大城市人口”政策的回應(yīng)，而非真的以此為限度提供公共服務(wù)。不然，一場可以預(yù)見的、關(guān)于公共服務(wù)稀缺的災(zāi)難，或許會在不遠的將來等待著我們。